Имеющие право избирать и быть избранными

Не всегда мы себя узнаем

Благодаря изысканиям сотрудников областного государственного архива мы сегодня можем рассказать о том, что из себя представлял первый орган местного самоуправления Ярославля – общая городская дума, какие вопросы она решала, кто ее возглавлял, как проходили заседания. Только не надо думать, что двести с лишним лет назад все было тихо и гладко. По словам архивистов, работающих над историей органов самоуправления Ярославля, заседания городской думы проходили порой очень бурно. А иной раз случались и потасовки между гласными – по­нынешнему депутатами – думы. А потом некорректное поведение гласных разбирали на заседаниях думы. И вообще, при ближайшем рассмотрении органов местного самоуправления XVIII века напрашиваются два глобальных вывода. Первый: мы на них очень похожи, то есть многое переняли чуть ли не под копирку, несмотря на совершенно разные социально­экономические формации и политическую несовместимость. Второй: и у них тоже были недостатки в самой системе. Например, избирательным правом обладали далеко не все горожане, а только состоятельные, уплачивающие определенный налог. Понятно, что и правом быть избранными также обладали состоятельные ярославцы. И так как в городской думе преобладали крупные налогоплательщики – купцы, фабриканты, некоторые гласные (депутаты) относились к своему избранию не как к привилегии, а как к еще одной общественной повинности, которая отвлекает от дела и мешает зарабатывать деньги. Нередко деловые и состоятельные ярославцы вообще отказывались от выборной должности, ссылаясь то на семейные обстоятельства, то на ухудшение здоровья. Иной раз приходилось буквально упрашивать, чтобы тот или иной ярославец согласился стать председателем или членом управы – исполнительного органа городского общественного управления. Вот в этом, конечно, принципиальное отличие от современного муниципалитета: достаточно вспомнить, как много в нашем обществе желающих получить депутатский мандат, на последних выборах в муниципалитет Ярославля, в октябре 2008 года, конкурс был 7 человек на место. И все­таки общего у нас немало: оглядываясь назад и изучая прошлый опыт своего города, быть может, мы научимся избегать если и не всех, то многих ошибок?

Мать русских городов

Именно Екатерине Второй горожане обязаны своим городским статусом. 21 апреля 1785 года императрица подписала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи». Именно этот эпохальный документ впервые в российской истории определил город как самостоятельную административную единицу со своими особыми правами и обязанностями, особыми интересами и нуждами, отдельными от интересов и нужд губернии и государства. Грамотой устанавливались права и привилегии горожанам, которые способствовали бурному росту самих городов, а также учреждались органы городского самоуправления. Грамота подтверждала права города на издавна принадлежащие ему земли, сады, поля, пастбища, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, пустоши, мельницы, промышленные предприятия. За жителями сохранялись их собственность и владения, что кому по справедливости и законно принадлежит, как «движимое, так и недвижимое».

Городу разрешалось открывать и содержать на городских землях различные предприятия, мельницы, харчевни, трактиры, устраивать торги и ярмарки.

По екатерининской грамоте городские обыватели составляли «градское общество» и пользовались всеми правами и выгодами, дарованными городу. «Градскому обществу» разрешалось иметь специальный дом для собраний, печать с городским гербом. Городское общество также могло иметь особую казну, состоящую из добровольных пожертвований, и употреблять ее по общему согласию. Горожане получили право заведовать своим общественным хозяйством и отчасти благоустройством. С этой целью они могли собираться вместе один раз в три года и выбирать общую городскую думу.

Чем занималась городская дума

Ярославская городская дума располагалась на Плацпарадной площади (ныне пл. Челюскинцев), в здании, где сегодня находится медицинская академия. В обязанности думы входило: «Доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию… Поощрять привоз в город и продажу всего, что к благу и выгодам жителей служить может… Стараться о приращении городских доходов на пользу города и для распространения заведений по приказу общественного призрения…»

Здесь стоит пояснить, что к заведениям общественного призрения относились школы, больницы, тюрьмы и на их содержание из казны денег не выделялось, они существовали на различные пожертвования.
В государственном архиве области сохранились журналы Ярославской городской думы, по которым ясно, что на думе обсуждали развитие торговли, ремесел, благоустройство, содержание городских учреждений, защиту сословных прав. И видно, что городской думе постоянно не хватало денег. В журнале Ярославской городской думы от 21 января 1786 года имеется запись: «На городские надобности потребна сумма, а городских доходов в шестигласной думе еще ничего не имеется».

Общая городская дума в Ярославле начала свою деятельность 11 ноября 1785 года, а 12 ноября состоялись выборы в шестигласную думу. Первым городским головой был избран купец Андрей Барсов. В журнале собрания ярославской думы от 2 января 1786 года имеется запись: «Городская общая и шестигласная думы составлены и в должности вступили, следственно, и управление городовыми доходами и расходами принадлежит к оным думам…» 8 января 1786 года на заседании думы рассматривался вопрос о формировании первого городского бюджета – «росписи доходов и расходов». 13 января 1786 года был избран первый казначей Ярославской городской думы – купец Семен Кожевников, который стал заведовать городской казной и общегородскими финансовыми документами.

Как проводили выборы

В 80-е годы ХVIII века, когда только зародились органы местного самоуправления и когда горожане получили право заведовать своим общественным хозяйством, им было дозволено с разрешения губернатора собираться вместе один раз в три года. Участвовать в «градском» собрании мог каждый постоянный городской житель, обладавший доходом не менее 50 рублей. Собрание и выбирало думу из гласных, которая из своей среды избирала шестигласную думу (по одному представителю от каждого разряда). А на сословия горожане делись так (всего на шесть сословий, почему дума и называлась шестигласной):

1. «настоящие городовые обыватели», имевшие в городе недвижимое имущество;

2. купцы трех гильдий;

3. «цеховые», или ремесленники;

4. иногород­ние и иностранные гости;

5. «именитые граждане»;

6. все остальные «посадские», или ме­щане.

И общая, и шестигласная думы находились под председательством городского головы, который избирался, видимо, первоначально всеми горожанами.

Только мужчинам с 25 лет!

Примерно в таком виде органы самоуправления просуществовали до 70­х годов ХIХ столетия. 16 июня 1870 года было утверждено новое городовое положение, которое отменяло сословную организацию городского управления. Учреждались бессословные городские думы и управы. Теперь городская дума избиралась физическими и юридическими лицами на четыре года. Право голоса получали городские обыватели – русские подданные, достигшие 25­летнего возраста и владевшие в пределах города недвижимым имуществом, подлежавшим налогообложению. Избирательным правом обладали:

1. владельцы недвижимых имуществ;

2. содержатели торговых и промышленных заведений;

3. обладатели купеческих, а также промысловых свидетельств, а также билетов на содержание промышленных заведений.

Также избирательным правом обладали ведомства, учреждения, общества, товарищества, церкви и монастыри, которые платили налог в пользу города.

Для проведения выборов в городскую думу образовывались избирательные собрания под председательством городского головы (по нашему – председателя муниципалитета). Избиратели делились на три разряда: крупные, средние и мелкие плательщики налогов.

Для размышления о сути российской демократии: только 7% жителей городов Ярославской губернии получали право избирать! Списки, имеющих право голоса, составляли в городской управе, за два месяца до выборов списки доводились до сведения общественности. В течение двух недель городские обыватели имели право вносить в эти списки свои возражения. Дума утверждала списки не позднее чем за месяц до дня выборов. В зависимости от количества избирателей было установлено наименьшее число гласных – 30 и наибольшее – 72 (кроме столиц). Тридцать гласных полагалось избирать в тех городах, где избирателей было не более 300, на каждые 155 человек прибавлялось по 6 гласных. Губернатор, члены губернского по городским делам присутствия (за исключением городского головы), члены губернского правления и местные чины полиции правом голоса не обладали.

Исполнительным органом городского общественного управления являлась городская управа под председательством городского головы. Он возглавлял и думу, и управу.

Принципиальные изменения в выборную систему были внесены городовым положением 1892 года. Налоговый ценз заменили имущественным. Круг избирателей еще больше сузился. Зато в законе не было точного указания, за какое время до выборов можно начинать агитацию. Голосование проходило в закрытом зале шарами, которые опускались в ящики.

Согласно новому городовому положению вырос административный надзор за органами городского самоуправления со стороны губернского по городским и земским делам присутствия и губернатора. По новому положению не только городской голова и его помощник, но и все члены городской управы считались состоящими на государственной службе. Городской голова обязан был представлять губернатору список вопросов к очередному заседанию и копии со всех постановлений.