Перевернутая пирамида

– Олег Игоревич, бюджет Ярославля на 2013 год предельно напряженный. Очевидно, что в финансовом отношении год предстоит тяжелый. Остается вопрос: такая ситуация в будущем преодолима или неизбежна?
– В рамках существующего положения вещей такая ситуация будет повторяться. Разница будет в цифрах, а не в тенденциях. В Федеральном законе №131 перечислено несколько десятков вопросов местного значения, которыми мы должны заниматься: исходя из тех источников доходов, которые за нами закреплены бюджетным законодательством.
Есть прямое указание 131-го закона на то, что финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из вышестоящих бюджетов. Кроме того, в Конституции РФ (ст.133) записано, что местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Конституции в этом году – двадцать лет. И двадцать лет на практике мы сталкиваемся с тем, что местному самоуправлению регулярно «спускаются» полномочия без какого-либо финансирования. В соответствии с этой «традицией» сторонами бюджетного процесса игнорируются и положения более позднего 131-го закона. Для большинства граждан не принципиально, чьи полномочия. Местная власть для жителей – самая близкая и доступная. Большинство вопросов адресуются ей. Даже если «ответы» лежат за пределами наших возможностей.

– Не могли бы вы привести примеры ничем не обеспеченных полномочий?
– За примерами далеко ходить не надо. Еще законом 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РФ» за прежним собственником сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома.
Практически все 90-е годы многоквартирные дома капитально не ремонтировались. Население исправно платило по квитанциям, в которых была строка «капитальный ремонт», но эти средства обесценились во время инфляции. В «нулевые» годы ситуация была почти такой же.
Что мы имеем сегодня? За 20 лет многие дома пришли в ветхое состояние. С 2008 по 2012 год действовала федеральная программа капитального ремонта жилья. Кое-что мы успели. Но с 1 января 2013 года финансирование капитального ремонта жилья из федерального бюджета прекращено. В местных бюджетах налоговых источников просто нет: собственные доходы бюджета Ярославля – около восьми миллиардов рублей в год. Чтобы капитально отремонтировать 2 тысячи многоквартирных домов, необходимо, по предварительным расчетам, несколько десятков миллиардов рублей.
Следующая проблема. В Ярославле 264 аварийных дома. Расселение аварийного жилья федеральным законодательством также возложено на муниципалитеты. Мы должны купить и бесплатно предоставить людям около 180 тысяч квадратных метров жилья. Это еще десятки миллиардов рублей.
Вот только два полномочия, которые перекрывают два годовых бюджета. Полномочия в принципе неисполнимые, потому что возложены на нас без каких-либо финансовых расчетов и компенсаций из вышестоящих бюджетов.
Что в результате происходит? В результате прокуратура принимает сторону жителей аварийных домов, направляет нам бумаги о том, что Иванову, Петрову или Сидорову мы обязаны предоставить квартиры. Иванов, Петров или Сидоров обращаются с исками в суды – суды выносят решения в их пользу. К руководству города применяются меры прокурорского реагирования, судебные приставы выносят мэру предостережения… а денег в бюджете все равно нет!
Мы прекрасно понимаем состояние людей, которые вынуждены жить в домах, которые разваливаются. Где нет нормальных коммунальных услуг, текут трубы и крыша, нет горячей воды. Жить там очень тяжело! Но решить этот вопрос можно только на федеральном уровне. То есть правильно выстраивая межбюджетные отношения. Если Федерация денег не дает, а у нас их нет, в качестве «источника» финансирования остаются сами жители. Такие, мягко говоря, непопулярные предложения уже звучат.

– Олег Игоревич! А можно ли отказаться от исполнения тех полномочий, которые ничем не обеспечены?
– От некоторых полномочий отказаться можно. Притча во языцех – повышение заработной платы работникам образования. Указ Президента РФ предписывает Правительству РФ и субъектам Федерации заложить повышение зарплат дошкольных педагогов в федеральный и региональный бюджеты. Ярославлю деньги не были предусмотрены вообще. Всем муниципальным образованиям области дали, Ярославль – сам «выкарабкается».
Мы думали о судебной перспективе. Если мы обращаемся в арбитражный суд с иском к Ярославской области и Правительству Российской Федерации, суд может сказать: а вы и не обязаны индексировать! Нет денег – не индексируйте. Но это формально… А фактически? В сельской местности получат прибавку, а в областном центре – нет?
После наших обращений к президенту и правительству нам выделили из областного бюджета 217 миллионов – 40 процентов от требуемой суммы. Остальное мы должны «найти» в своем бюджете. Надо честно сказать: у нас денег нет.
Да, мы закладываем эти суммы в бюджет, но относим на дефицит, на возможную продажу какого-либо имущества, хотя неизвестно, продадим мы его или нет… Формально мы могли бы отказаться, но это было бы неправильно по отношению к жителям. Мы это прекрасно понимаем. Возможно, нам еще придется подать иски к вышестоящим бюджетам, но никто и никогда этим не занимался. В «старой» мэрии о таком никто и не задумывался! Нет и судебной практики.
Пока в областном департаменте финансов говорят, что, может быть, в июне будут «разморожены» дополнительные фонды в Министерстве финансов. И, может быть, области выделят еще 400 миллионов на индексацию заработной платы бюджетникам. Тогда, возможно, и Ярославлю средства будут выделены. Кардинально проблему это не решает.

– «Может быть» и «возможно» не слишком обнадеживают.
– Проблему в целом может решить только изменение межбюджетных отношений.
Закрепленными источниками доходов мы не в состоянии обеспечить даже собственные полномочия, а нам «сверху» постоянно «подкидывают» новые. Сегодня почти половина наших доходов – это 40 процентов поступлений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), в просторечии – подоходного налога.
Налоги, собираемые в областном центре, – это 70 процентов всех доходов области. И если Ярославль не будет развиваться, то и область в целом не будет получать дополнительные доходы. Поэтому мы и предлагаем дать возможность «сильным» городам, которые «зарабатывают» для остальных, получать деньги на развитие.
У нас бюджет развития – всего 300 миллионов, но и он может быть сведен к нулю, потому что текущие расходы превышают наши возможности. Даже при максимальном дефиците.
Сегодня муниципальный долг уже превысил 4 миллиарда рублей, и мы все равно вынуждены каждый год брать максимально разрешенный объем кредитов (10% собственных доходов, около 800 миллионов. – Прим. ред.), чтобы финансировать текущие расходы. Любой экономист вам скажет, что брать в долг на «проедание» – это путь в никуда! Деньги можно брать только на развитие.
Поэтому мы говорим: увеличьте нам долю в доходах от НДФЛ. Дайте хотя бы еще 20%. Для города это два дополнительных миллиарда рублей. Тогда миллиард в год мы сможем тратить на развитие. Нам нужны источники вроде собственного дорожного фонда – ведь к вопросам местного значения отнесены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города. В совокупности эти расходы составляют еще несколько наших годовых бюджетов!
При этом у нас стоит нефтеперерабатывающий завод, который платит акцизы. 19 миллиардов рублей в год. Ярославской области из них достается… четыре! А городу в прошлом году только к концу года удалось «с кровью» «выцарапать» аж целых 60 миллионов. В сентябре, когда их уже не освоить.
Мы говорим: дайте нам долю от акцизов, которые зарабатываются на нашей территории, чтобы мы могли иметь свой дорожный фонд и сами делать мосты и развязки. Сегодня собственных средств на дороги у нас нет. Мы должны их выкраивать из других статей расходов, из тех сумм, которые должны тратить на бюджетную сферу. Потребности города Ярославля только на ремонт дорог 3 миллиарда рублей.

– Если Ярославль – город с достаточно развитой экономикой – находится в таком положении, то что говорить о других муниципальных образованиях…
– Муниципалитеты втиснуты в рамки, несовместимые с нормальной жизнью. В сентябре в Ярославле проходило выездное заседание Комитета Государственной думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, на котором мне довелось выступать. Все присутствующие согласились с тем, что перераспределение налоговых источников необходимо (ведь доходы местных бюджетов за последние 10 лет снизились на 40 процентов!). Об этом федеральным депутатам прекрасно известно: многие сами когда-то работали в муниципалитетах.
Я сказал им: «Нынешние межбюджетные отношения напоминают перевернутую пирамиду. Когда все деньги наверху, а все социальные обязательства – внизу.Большинство проблем мы должны и будем решать здесь – мы с себя ответственности не снимаем, но Федеральное собрание должно взять на себя ответственность за изменение межбюджетных отношений. У него есть для этого и полномочия, и деньги, а у нас нет. Иначе не будет у России никакого развития, а значит, и будущего».